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      眾位專家解讀新電改 細則比方案更重要TIME:2015-04-07 15:53:55   瀏覽次數:515893

      當下,推進新一輪電改至少有以下幾方面優勢:一是政策推動。十八屆三中全會明確提出經濟體制改革是全面深化改革的重點。會議不僅制定了全面深化改革的總目標、總任務,還明確了改革方向和改革重點,表明改革從“口號”走向操作。而電力是國民經濟的重要組成部分,此時推動電力體制改革,促使市場在電力資源配置中起決定性作用,正當其時;二是環境允許。當前,我國經濟進入新常態,電力發展也不會像過去那樣出現大幅度波動和規模性短缺的現象。這為改革創造了一個相對穩定的內外部環境條件;三是技術提升。隨著交易平臺、智能電網等技術平臺的建設和完善,為電改提供了相對較好的技術支撐;四是社會訴求。隨著經濟社會的持續快速發展,電力工業目前的體制機制已經無法完全滿足市場需求,加上電力行業本身也存在著一些問題,使得改革的社會共識不斷增加,社會各界對推進加快電力體制改革的訴求也越來越高。因此,選擇這個時間重啟電改,應該說是“大勢所趨”。

      通過對9號文的解讀,筆者認為新方案的總體思想還是符合預期的。9號文中對于深化電力體制改革的總體思路比較符合我國國情和國家戰略方針,也符合十八屆三中全會的改革思路和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件精神,所提出的“建立健全電力行業‘有法可依、政企分開、主體規范、交易公平、價格合理、監管有效’的市場機制”的基本目標也契合實際需求,滿足可操作性原則。文件中對于改革的重點和基本路徑可以概括為“三放開、三加強、一獨立”,體制框架設計為“放開兩頭,管住中間”,跟預期基本相同。總體而言,本輪電改方案是比較務實的,綜合考慮了改革需求和可操作性原則,相比于“5號文”,更具有現實意義。

      當然,9號文只是一個綱領性和指導性文件,真正落實還需要各方面的政策法規、操作文件來配套,很多問題也還有待解決。3月20日,國家發改委和國家能源局聯合下發了《關于改善電力運行調節促進清潔能源多發滿發的指導意見》,業內視其為第一個配套文件。此文件促進清潔能源高效利用,說明節能減排重要性,同時也反映了以計劃為基礎逐步走向市場而不是一步邁向市場的基本路徑是促進我國清潔能源發展的合理途徑。此外,這個配套措施也符合筆者一貫強調的節能減排、提高用電效率、促進集中式和分布式清潔能源發電等觀點。因此,目前來看從宏觀指導層面的新方案到操作層面的配套措施,都比較契合預期。

       

      實施細則比方案更重要

      新一輪電力體制將按照“三放開、一相對獨立、三強化”的原則重啟深化改革,涉及七大重點任務28個子任務:電價改革、電力交易體制改革、組建相對獨立的電力交易機構、推進發用電計劃改革、售電側改革、建立分布式電源發展新機制、加強電力統籌規劃和科學監管等。

      更加注制度和機制建設,采取漸進而非激進的改革方式。從國際經驗看,發達國家電力市場改革的方式主要有兩種模式可以借鑒,一種是以調整電力市場結構為主的“激進式”改革模式,以英國為典型,主要特點是:對現有電力體制進行大規模結構重組、拆分和產權私有化改革;只要技術上允許的領域如發電側、銷售側甚至包括輸電建設上面都引入市場競爭機制,構造一個全新的機制。另一種是以建立制度或市場機制為主的“自然發育式改革”(或叫“漸進式改革”),以美國為典型,主要特點是以頒布和實施一系列法案為標志,通過政府引導推動電力市場的自然形成和發展。以此比較,新電改方案并未涉及現有電網拆分等業內認為的頑疾,也未涉及“調度獨立”、“輸配分開”等內容,但準確界定了電力行業各環節性質,正確區分競爭性和壟斷性環節,在發電側和售電側形成有效競爭,重在建立電力市場制度和市場機制。另外,電力體制改革涉及各方面的利益調整,不同利益主體在改革中的獲益不同,電力市場的利益格局將重新劃分。因此,在保證電力安全及社會穩定的目標指引下,管理層融合了各方的訴求,采取的是一種系統的、妥協、漸進的改革方案,選擇一條推動相對容易的方案,折射出其穩妥、審慎的改革策略。這也說明新電改方案不是以拆分來實現市場化,而是通過構建有效競爭的電力市場結構和市場體系,形成主要由市場決定電力價格的機制。

      主要亮點:界定電網性質和放開售電側。上一輪電力體制改革,除了發電側電源項目建設實現多主體競爭之外,全產業鏈的其他環節仍然為行政命令和壟斷企業把持,市場競爭并未形成,尤其是電網企業,集電力輸送、統購統銷、調度交易為一體,內部運作封閉,成本不透明,靠吃購銷差價“躺著掙錢”,企業始終存在擴大投資規模、追求過高利潤的沖動。如今,新電改方案對電網企業的職能有了新的定義:電網企業未來主要從事電網投資運行、電力傳輸配送、負責電網系統安全,保障電網公平無歧視開放,按國家規定履行電力普遍服務義務。即從事電網投資運行、電力傳輸配送的平臺提供商,起到“電力輸送通道”作用。可見,在重新界定電網性質后,新電改方案對電網行業最大的沖擊將是其盈利模式的改變,即讓電網公司從以往的購售電差價轉變為成本和合理利潤相結合的模式,將壓縮電網的高額利潤,讓其回歸到合理利潤水平。也就是說,未來電網企業將失去其本不該有的、非企業的、非市場的職能,其盈利模式將由之前營利性單位變為公用事業單位,只收政府核定的輸配電價,即“過路費”。

      另外,新增售電業務放開也是新電改方案中最大亮點之一。在電力系統發、輸、配、售四環節中,發電和售電環節是屬于競爭性環節。盡管此次新電改也只是開放了新增售電業務,屬于增量部分,并未如市場預期的那樣放開原有售電,即存量部分。但無論如何,在電力系統全面引入市場交易機制已是大勢所趨。只有讓各利益相關方在電力市場中充分競爭,才能最大程度的還原電力在保供前提下的商品屬性,讓市場真正發揮配置電力資源的決定性作用。

      具體實施細則比方案更重要。當然,新電改方案只是一個大的框架,只是指明未來改革的基本方向和思路,不可能涉及到具體的實施細節問題,也留下了一些后續待解決的問題,例如,如何保證電力交易機構相對獨立?如何強化政府監管?居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電價格不屬于放開之列,所以公益性和調節性的發用電計劃不放開,如何保證發電企業不折不扣落實這些發用電計劃?在網售仍未完全分開的條件下,如何保證電網的公平輸送?取消發用電計劃后,電力調度怎么協調?放開競爭性電價后,標桿電價怎么定?售電側放開,進入售電領域的主體應該具備怎樣的標準?這些問題只能靠配套的N個實施細則解決,這些細則至少應包括穩步推進電力改革工作、有序售用電計劃、促進電力市場化交易、電力交易機構組建和運營辦法、配售電業務準入和監管辦法、售電側體制改革、社會資本進入增量配電領域和輸配電價核定辦法等指導意見。這些實施細則對電改的推動作用更為強大、更重要,更應引起社會關注和重視。(劉滿平)

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